Legge Foti e legge Gelli-Bianco: i primi contrasti giurisprudenziali in tema di tetto risarcitorio per i sanitari pubblici

In un precedente articolo (https://sl1nk.com/sd061rn) ci eravamo già soffermati sull’analisi della Legge n. 1/2026 c.d. Legge Foti che - oltre ad aver introdotto uno scudo erariale a favore, indistintamente, di tutti i dipendenti pubblici - ha riscritto in toto il comma 1.1. dell’art. 1 della Legge 20/1994 in tema di azione di rivalsa dell’Amministrazione.

Tra gli interventi modificativi alla disciplina originaria, già avevamo parlato del duplice limite quantitativo all’azione amministrativa introdotto dalla Legge Foti, nei casi di colpa grave, e di come questo limite applicabile a tutti dipendenti pubblici dovesse conciliarsi con il limite parimenti introdotto dalla Legge Gelli-Bianco, per i soli sanitari operanti nell’ambito pubblico.

Con la Legge Foti, il Legislatore ha infatti previsto che la Corte dei conti possa porre a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta:

• il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato;
• comunque, tale liquidazione non potrà essere superiore al doppio della retribuzione lorda (RAL) conseguita nell'anno di inizio della condotta lesiva causa dell'evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero, nel caso di organi politici, non superiore al doppio del corrispettivo o dell'indennità percepiti per il servizio reso all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio.

La norma è entrata in vigore il 22 gennaio 2026 e prevede, espressamente, che tutte le disposizioni richiamate dall'articolo 1, comma 1, lettera a) abbiano efficacia retroattiva e che si applichino dunque ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato, alla data di sua entrata in vigore.

Come detto, questa nuova limitazione quantitativa all’azione amministrativa si pone in contrasto con il limite già introdotto, per i soli gli esercenti la professione sanitaria, dalla Legge Gelli-Bianco che, all’art. 9, sempre nei casi di colpa grave, prevede invece un tetto massimo di rivalsa nei confronti del sanitario dipendente pubblico, per singolo sinistro, pari a massimo tre volte il reddito annuo lordo.

Come prevedibile, tale divario, ha già condotto a contrasti interpretativi e attuativi in ambito giurisprudenziale. Ci si riferisce, in particolare, alla sezione Giurisdizionale per la Lombardia della Corte dei Conti, che, in composizione differente, in due diverse pronunce depositate a distanza di una sola settimana l’una dall’altra, si è espressa giungendo a determinazioni totalmente opposte.

Con la sentenza n. 64 del 13 aprile 2026, la Corte dei conti ha infatti ritenuto che la “riduzione dell’addebito obbligatoria nei limiti del c.d. “doppio tetto (30% del danno accertato e comunque non oltre il duplum della retribuzione lorda percepita dal convenuto all’inizio della condotta dannosa)” imposta dalla Legge Foti, in base ad una lettura costituzionalmente orientata in punto di ragionevolezza, prevalga “sul più alto importo fissato dalla legge Gelli n. 24 del 2017 (art.9) per i medici pubblici, pari al triplo della retribuzione lorda annua”.

Secondo la Corte, se è pur vero che il limite della Legge Gelli-Bianco, “nato a tutela dei sanitari per prevenire la “medicina difensiva” e la “paura del bisturi”, nacque in epoca in cui le condanne dei sanitari, e di qualsiasi dipendente pubblico, non avevano limiti”, è tuttavia altrettanto vero che “Essendo stato oggi però fissato, in via generale e senza eccezioni settoriali, un tetto più basso, lo stesso va logicamente applicato anche ai sanitari, a pena di incostituzionalità dell’art. 9, l. n. 24 del 2017 ancorchè lex specialis”.

Su queste basi, nella sentenza in esame, per superare il possibile dubbio di costituzionalità della norma, la Corte dei conti ha quindi scelto di attuare una lettura costituzionalmente orientata della stessa, scongiurando così anche la necessità di ricorrere al vaglio della Corte Costituzionale. Dopo appena una settimana dal deposito di tale pronuncia, la stessa Corte dei Conti Lombardia, in composizione differente, ha però statuito in maniera contraria.

Con la sentenza n. 70 sez. del 21 aprile 2026, la Corte dei Conti della Lombardia si è infatti nuovamente interrogata sulla norma da applicare, tra la Legge Gelli e la Legge Foti e, dopo una approfondita analisi delle due norme disciplinanti, in modo difforme, la medesima vicenda, ha ritenuto prevalente la disciplina della responsabilità sanitaria introdotta dalla Legge Gelli-Bianco rispetto a quella recentemente introdotta dalla Legge n. 1/2026.

La motivazione principale alla base di questa scelta è il connotato di specialità della Legge Gelli-Bianco, ben rappresentato, secondo la Corte, dalle disposizioni a corollario dell’azione di rivalsa amministrativa per i sanitari e, in generale, dall’intera disciplina introdotta dalla L. 24/2017, che si compone di diversi precetti tra loro coordinati che non si esauriscono con il solo limite quantitativo dell’azione amministrativa.

A tal fine, la Corte ne elenca alcuni, tra cui:

• l’obbligo di comunicare tempestivamente al sanitario interessato dell’eventuale instaurazione di un giudizio risarcitorio o, in alternativa, dell’inizio di trattative volte alla definizione della controversia in forma transattiva (art. 13);
• i limiti posti alla possibilità del giudice della rivalsa civile o contabile di desumere argomenti di prova dalle prove assunte nel giudizio instaurato dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria o dell'impresa di assicurazione, quando l'esercente la professione sanitaria non ne sia stato parte (art. 9, c. 7);
• il termine di decadenza posto per l’esercizio dell’azione di rivalsa dall’art. 9, c. 2;
• sul piano sostanziale, il fatto che la condotta dell’esercente la professione sanitaria debba essere valutata sulla base delle linee guida o buone pratiche clinico-assistenziali prodotte ai sensi dell’art. 5, comma 1 della legge, con effetti sulla responsabilità penale (art. 6) e su quella patrimoniale (art. 7, comma 3);
• a livello giudiziale, il fatto che il giudice contabile, nel quantificare il danno da porre a carico del sanitario, fermo restando il generale potere di riduzione dell’addebito, debba tener “conto delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l'esercente la professione sanitaria ha operato” (art. 9, comma 5).

In quest’ottica, la Legge Gelli-Bianco “costituisce un sottosistema unitario e coerente, ragione per la quale non se ne è ammessa una applicazione atomistica”.

Pertanto, proprio per la sua natura speciale, secondo la sentenza in esame, la Legge Gelli-Bianco “dovrà continuare ad avere applicazione anche dopo l’entrata in vigore della l. n. 1/2026, in osservanza al noto principio giuridico, che attiene alla disciplina della successione delle leggi nel tempo, secondo cui “legi speciali per generalem non derogatur”.

La Corte non si è limitata a questa tesi, si è infatti anche chiesta se, nel caso di specie, fosse applicabile il principio della lex mitior, proprio della normativa sanzionatoria, secondo cui, per una medesima fattispecie incriminatoria, si deve applicare la sanzione più lieve prevista dalla norma sopravvenuta rispetto a quella più sfavorevole prevista dalla norma vigente nel momento della condotta illecita.

Anche per questo aspetto, la Corte ha però escluso la prevalenza della Legge Foti sulla Legge Gelli-Bianco: sia perché, a livello generale, la responsabilità amministrativa è di impronta essenzialmente risarcitoria, seppur connotata da qualche componente lato sensu sanzionatoria, sia perché, rispetto alla Legge n. 24/2017, la Legge Foti risulterebbe più favorevole solo sul “tema del tetto risarcitorio”.

Tuttavia, “nel sottosistema della responsabilità del personale sanitario, tale tetto è solo un componente di una più ampia disciplina che, è orientata nel suo complesso a prevedere un trattamento più favorevole del personale sanitario rispetto a quello proprio della generalità dei dipendenti pubblici (che, ragionevolmente, appare destinato a sopravvivere anche in relazione a vicende verificatesi dopo l’entrata in vigore della l. n. 1/2026)”.

Su queste basi, verrebbe dunque anche meno ogni “dubbio di incostituzionalità della norma che ha posto un tetto risarcitorio specifico per il personale sanitario difforme e meno favorevole rispetto a quello ora introdotto per la generalità dei dipendenti pubblici”.

Secondo la Corte, non sarebbe in ogni caso da escludersi la possibilità da parte del Legislatore di estendere anche al personale sanitario il tetto risarcitorio introdotto in via generale dalla legge Foti, anche se, “nelle more di tale futuro ed eventuale intervento e in assenza di espresse disposizioni che vadano in tale direzione, la disciplina speciale deve rimanere invariata anche con riguardo all’aspetto che qui interessa, attesa, come si è sopra ricordato, la sua natura unitaria che, come sottolineato dalla giurisprudenza contabile, non ne ammette l’applicazione atomistica”.

Attualmente, dunque, in base all’orientamento del giudice designato, il medico potrebbe vedersi condannato a risarcire, in un caso, nei limiti massimi delle tre volte il reddito annuo lordo, nell’altro caso, nei limiti massimi del 30% del danno e comunque non oltre le due volte il reddito annuo lordo, fermo restando il potere riduttivo che, con la nuova disciplina, sembra non essere nemmeno più discrezionale, ma addirittura obbligatorio, quantomeno per i casi previsti dal comma 1-octies.

In soldoni quindi, pensando ad una RAL di € 60.000, si potrebbe giungere a due diverse conclusioni:

• nel caso di applicazione della Legge Gelli-Bianco, il medico potrebbe essere condannato per massimo 180.000;
• nel caso di applicazione della Legge Foti, potrebbe essere condannato per un massimo di 120.000 potenzialmente diminuiti in applicazione del potere di riduzione del Giudice contabile.

Sino a quando non vi sarà un intervento delle Sezioni Riunite o, in alternativa, dello stesso Legislatore, le decisioni potranno essere tra loro differenti, anche se, da un punto di vista pratico, in entrambi casi, il risarcimento sarà coperto dalla compagnia assicurativa con cui il sanitario deve obbligatoriamente sottoscrivere una polizza di colpa grave, per garantire l’efficacia dell’azione amministrativa, ai sensi dell’art. 10 c. 3 della Legge Gelli-Bianco.

Quel che è certo è che, anche quando si dovesse scegliere di applicare la Legge Foti anche ai sanitari che operano nell’ambito pubblico, comunque rimarrà una disparità di trattamento per i sanitari che operano nel privato. Per questi ultimi, infatti, la Legge Foti non sarà certamente mai applicabile.