Dopo lo scudo penale, è la volta dello scudo erariale per i dipendenti pubblici: riflessioni a margine della l. 1/2026 c.d. legge foti

In un precedente articolo, si è parlato dello schema del D.L. Milleproroghe, approvato dal Consiglio dei Ministri, con cui è stata proposta la proroga di un anno, sino al 31.12.2026, dello Scudo Penale introdotto a favore di tutti gli esercenti la professione sanitaria, durante l’emergenza epidemiologica Covid-19, dal D.L. n. 44/2021, poi convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 76/2021.

Durante l’emergenza Covid, era stato previsto anche uno Scudo erariale per tutto il personale pubblico, non solo sanitario.
Con il c.d. Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020), era stato infatti introdotto un regime transitorio della responsabilità erariale, che andava a modificare temporaneamente l’articolo 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, norma di riferimento in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti, che disciplina l’azione di responsabilità amministrativa e per danno erariale del personale pubblico.

Oggetto dell’intervento: circoscrivere la responsabilità amministrativa del personale pubblico ai fatti dolosi, purché riferibili a condotte commissive e non a omissioni o inerzia (così art. 21 c. 2).

Obiettivo: scongiurare la c.d. paura della firma da parte dei funzionari pubblici e promuovere così la ripresa economica del nostro Paese.

La limitazione in esame avrebbe dovuto riguardare i fatti posti in essere tra il 17 luglio 2020 e il 31 dicembre 2021. Come avvenuto per lo Scudo Penale, anche per lo Scudo Erariale sono state però disposte diverse proroghe, da ultimo, sino al 31.12.2025 (così art. 1 D.L.12/05/2025, n. 68 convertito con L. 02/07/2025, n. 100).

Del resto, come ha correttamente rilevato la Corte Costituzionale, nella sentenza del 16 luglio 2024, n. 132, l’intento di tale intervento è stato tutt’altro che temporaneo, costituendo piuttosto il primo passo verso una riforma più strutturale della responsabilità amministrativa.

Su queste basi, lo scorso 7 di gennaio è stata approvata la L. 1/2026 c.d. Legge Foti , entrata in vigore, il 22 gennaio 2026, con cui, di fatto, si è dato avvio alla riforma della disciplina concernente l’azione di responsabilità e controllo della Corte dei conti, attraverso la modifica, questa volta definitiva, della citata L. n. 20/1994.

Tra gli obiettivi della Legge Foti vi è, in particolare, la ridefinizione del perimetro dell’azione amministrativa, come previsto all’art. 1 lett. a).

Di seguito si riassumono le novità di maggior rilievo, per quanto di nostro interesse.

Definizione del concetto di colpa grave

Sino ad oggi, la definizione del concetto di colpa grave è sempre stata demandata alla Giurisprudenza. Questo ha fatto sì che si fornissero definizioni differenti, non sempre sovrapponibili tra loro, in ragione della diversa natura della responsabilità in base alla giurisdizione di riferimento (amministrativa, penale e civile).

Per fare un esempio, a differenza dell’ambito civilistico, in cui la responsabilità risulta improntata al carattere “restitutorio”, “compensativo” e “reintegratorio” del risarcimento, in ambito amministrativo, il modello della responsabilità è finalizzato essenzialmente al perseguimento del buon andamento della Pubblica Amministrazione, nell’interesse generale della collettività. In questo campo, la responsabilità ha dunque un obiettivo di deterrenza e, nel tempo stesso, di incentivazione al buon andamento, appunto, della P.A

Nel contesto amministrativo, il concetto di colpa grave presenta le seguenti caratteristiche:

• fattispecie di intensa negligenza;
• sprezzante trascuratezza dei propri doveri;
• grave disinteresse nell’espletamento delle proprie funzioni;
• comportamento del tutto anomalo e inadeguato, tale da costituire una devianza macroscopica dai canoni di diligenza e perizia tecnica, da collocarsi in posizione di sostanziale estraneità rispetto al più elementare modello di attività volta alla realizzazione degli interessi cui i pubblici operatori sono preposti.

Con la riforma in esame, il Legislatore ha optato invece per una definizione di colpa grave più concreta, richiamando specifiche azioni od omissioni.

Secondo quanto previsto infatti dall’art. 1 c. 1 lett. a), costituisce colpa grave:

• la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili al caso, che per espressa previsione dovrà essere valutata tenendo conto «del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell'inosservanza»;
• il travisamento del fatto;
• l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento.

Per evitare inoltre che il drastico o imprevedibile mutamento di orientamento da parte della giurisprudenza o degli organi consultivi possa in qualche modo ricadere sui funzionari pubblici preposti alla definizione di un procedimento, la norma chiarisce, espressamente, anche cosa non costituisce colpa grave, ossia: «la violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti».

Questa puntualizzazione assume un rilievo particolare nell’ambito di gestione del contenzioso sanitario.

Accade infatti di frequente che la struttura sanitaria pubblica rifiuti la chiusura transattiva di un sinistro, in fase stragiudiziale, per il timore di chi detiene il potere decisionale di esporsi a profili di responsabilità amministrativa, per aver autorizzato un ingiustificato esborso di denari della Pubblica Amministrazione.

La tendenza è pertanto quella di prediligere l’instaurazione di un giudizio, con conseguente accertamento della responsabilità della struttura e condanna al risarcimento di un danno quantificato da un giudice, piuttosto che di accordare preventivamente un risarcimento, sulla (sola) base dell’istruttoria effettuata in seno al Comitato Valutazione Rischi (c.d. C.V.S.).

E ciò nonostante la scelta di proseguire un giudizio o di addivenire ad una transazione, così come la concreta delimitazione dell’oggetto dell’accordo, rientri tra le scelte discrezionali non sindacabili spetti all’Amministrazione, nell’ambito dello svolgimento della ordinaria attività amministrativa, se non nei limiti della rispondenza delle stesse a criteri di razionalità, congruità e prudente apprezzamento.

L’unico limite che incontra l’ente e di cui dal quale non può quindi prescindere è la “convenienza economica” dell’accordo, che dovrà essere valutato sulla base dell’incertezza del giudizio, intesa in senso relativo. Al riguardo, l’ente dovrà analizzare la “natura delle pretese” della controparte, la “chiarezza della situazione normativa” nonché gli “eventuali orientamenti giurisprudenziali” in materia, motivando la propria scelta.

Sul punto, la Corte dei conti si è infatti espressa, ritenendo che, in molti casi, la transazione, se basata su argomentazioni tecniche e giuridiche ben documentate e motivate, sia più conveniente per la P.A. rispetto ad un giudizio, in ragione del risparmio che ne consegue in termini, certamente, di spese di lite e di gestione del sinistro, ma anche di danno liquidato, essendo la transazione, per definizione, un accordo fondato su reciproche concessioni. Il maggior esborso dovuto alla scelta di proseguire il giudizio comporta infatti, comunque, un danno erariale.

Sebbene questo sia l’orientamento della Giurisprudenza, ancor oggi, la paura della firma costituisce un forte deterrente alla definizione stragiudiziale dei sinistri in Sanità.

Forse, proprio per queste ragioni, la riforma in esame sembra muoversi nella direzione di voler favorire la chiusura di accordi transattivi vantaggiosi per la Pubblica Amministrazione, nel rispetto naturalmente dei diritti della parte danneggiata.

Introduzione di un nuovo Scudo Erariale in favore del personale pubblico.

Per comprendere la natura dello Scudo erariale, occorre chiarire preliminarmente quale sia il perimetro, nell’ambito pubblico, dell’azione di rivalsa dell’Amministrazione.

Di regola, l’ente pubblico che abbia risarcito il terzo (nel nostro caso, il paziente o i suoi aventi causa) per il danno cagionato dal dipendente agisce in rivalsa contro quest’ultimo solo nelle ipotesi di dolo o colpa grave; resta, pertanto, esclusa la colpa lieve.

Con lo Scudo Erariale, il campo d’azione della pubblica amministrazione viene circoscritto ulteriormente al solo dolo.

Tornando dunque ai casi in esame, essendo venuta meno l’applicabilità dello Scudo Erariale introdotto, nel 2020, con il D.L. Semplificazioni, prorogato sino al 31.12.2025, con la Legge Foti, il Legislatore ha scelto di introdurre un nuovo Scudo Erariale, riscrivendo in toto il comma 1.1. dell’art. 1 della Legge 20/1994 originariamente formulato.

• Nella nuova formulazione della norma, sono state quindi previste due specifiche ipotesi in cui il personale pubblico, dall’entrata in vigore della norma (22.01.2026), risponderà solo per fatti od omissioni commessi con dolo, ossia:
• a) nel caso in cui un rappresentante delle amministrazioni pubbliche concluda accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale;
• b) nel caso in cui siano conclusi procedimenti di accertamento con adesione, o accordi di mediazione, o conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria.

Ciò, evidentemente, nell’ottica di favorire la conclusione di accordi conciliativi, agevolando i soggetti proattivi, anche in caso di errore, rispetto a chi sceglie di non agire per inerzia o negligenza.

Da un punto di vista pratico, nell’ambito sanitario, tale previsione si rivolge alle posizioni di vertice, con potere decisionale, come ad esempio il Direttore Generale o il Direttore sanitario.

Introduzione di un duplice limite quantitativo all’azione amministrativa

Per quanto concerne l’Azione Amministrativa, la norma in esame introduce uno specifico limite quantitativo, applicabile ai casi di colpa grave; restano quindi esclusi i casi di danno cagionato con dolo o i casi di illecito arricchimento.

Fermi restando il potere di riduzione della Corte dei conti e i casi in cui tale potere riduttivo deve essere obbligatoriamente esercitato, tenuto sempre conto dell'eventuale concorso dell'amministrazione danneggiata nella produzione del danno medesimo, con la nuova formulazione della norma, la Corte dei conti potrà porre a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta:

• il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato
• comunque, tale liquidazione non potrà essere superiore al doppio della retribuzione lorda (RAL) conseguita nell'anno di inizio della condotta lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo, ovvero, nel caso di organi politici, non superiore al doppio del corrispettivo o dell'indennità percepiti per il servizio reso all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio.

Questa nuova limitazione quantitativa all’azione amministrativa apre molti interrogativi di carattere attuativo.

Non è infatti chiaro come tale limite possa conciliarsi con il limite già introdotto per gli esercenti la professione sanitaria dalla Legge Gelli-Bianco che, all’art. 9, prevede invece un tetto massimo di rivalsa, per sinistro, nei confronti del dipendente pubblico di tre volte il reddito annuo lordo.

Resta dunque ancora da capire se la Legge Foti sostituisca le previsioni della Legge Gelli-Bianco o se, invece, le disposizioni di questa ultima possano continuare ad applicarsi sulla base del principio Lex specialis derogat generali.

Ridefinizione del termine di decorrenza della prescrizione del diritto al risarcimento del danno in ambito amministrativo

Riguardo alla prescrizione del diritto al risarcimento del danno in ambito amministrativo e, in particolare, al termine di decorrenza dello stesso, nella Legge in esame è stata inserita una puntualizzazione che, di fatto, si pone in contrasto con l’orientamento interpretativo adottato ormai univocamente dalla Corte dei conti.

Secondo l’interpretazione dei giudici contabili, infatti, il termine di cinque anni, previsto dall’art. 1 c. 2 della L. 20/1994, per far valere il diritto risarcitorio dell’amministrazione è da ritenersi mobile e dovrebbe quindi iniziare a decorrere dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti abbiano avuto conoscenza del danno.

Nella nuova formulazione della norma, il suddetto termine decorre invece dalla data in cui si è verificato il «fatto dannoso», e ciò, per espressa previsione, «indipendentemente dal momento in cui l'amministrazione o la Corte dei conti sono venuti a conoscenza del danno».

Per completezza, si fa notare che, nell’ambito sanitario, la Legge Gelli-Bianco, all’art. 9, ha altresì previsto un ulteriore termine di un anno, questa volta decadenziale, per l’esercizio dell’azione di rivalsa, che decorre dalla data in cui la struttura sanitaria o la sua compagnia assicurativa abbiano provveduto all’integrale pagamento del danno in favore del paziente o dei suoi aventi causa.

Obbligo assicurativo per colpa grave a carico di chi gestisce risorse pubbliche

La riforma prevede infine un obbligo di stipulare una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati all'amministrazione per colpa grave, a carico di chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche, dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti, come ad esempio il Direttore Sanitario. La polizza dovrà essere sottoscritta prima di assumere l'incarico.

Questo obbligo assicurativo si somma a quello già previsto dall’art. 9 c. 3 della Legge Gelli Bianco, a carico di tutti gli esercenti la professione sanitaria che, a qualunque titolo, operino nelle strutture sanitarie e sociosanitarie; obbligo che si sostanzia nella sottoscrizione, con oneri a carico del sanitario stesso, di una polizza assicurativa per colpa grave, che garantisca l’efficacia dell’azione amministrativa esperita nei confronti del sanitario responsabile del danno risarcito al paziente.

Efficacia retroattiva delle disposizioni di cui all’art. 1 c. 1 lett. a

La riforma in esame prevede infine, espressamente, che tutte le disposizioni anzi richiamate (di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), abbiano efficacia retroattiva.

Si applicheranno dunque ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato, alla data di entrata in vigore della legge in esame, ossia al 22 gennaio 2026.